政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）憑借其提高供給效率、緩解支出壓力的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前最重要的公共產(chǎn)品供給手段之一，但PPP模式并未改變政府支出的本質(zhì)，不能保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的釋放，政府債務(wù)的變動(dòng)情況仍需各方加以關(guān)注。
一、特點(diǎn)
?。ㄒ唬?fù)雜性。從參與主體看，PPP模式借由契約關(guān)系，將政府、社會(huì)資本與公共產(chǎn)品供給緊密聯(lián)系到一起。這就使得在主體間（政府和社會(huì)資本之間）及主體內(nèi)（各級(jí)政府之間）都存在委托代理關(guān)系，信息不對(duì)稱和利益沖突產(chǎn)生的問(wèn)題也更易放大。
?。ǘ╇[蔽性。PPP模式的優(yōu)勢(shì)之一就是可以在延遲或避免當(dāng)前財(cái)政支出的同時(shí)預(yù)先享用其收益。雖然PPP模式的當(dāng)前支出很小、債務(wù)壓力不高，但事實(shí)上，政府不僅存在著未來(lái)的支出壓力，也承擔(dān)著法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等自身責(zé)任，甚至還會(huì)面臨著因公眾期待等原因不得不承擔(dān)額外救助補(bǔ)貼責(zé)任的問(wèn)題，支出責(zé)任并未消失，只是被延遲到了未來(lái)年度隱藏了起來(lái)?？傮w而言，PPP模式下除直接顯性債務(wù)是合同明確規(guī)定的以外，其他或有債務(wù)或是隱性債務(wù)均是難以在項(xiàng)目前期反映出來(lái)的，隱蔽性非常高。
更嚴(yán)重的是，政府部門受突破預(yù)算約束的動(dòng)機(jī)影響，還可能進(jìn)一步通過(guò)擔(dān)保、承諾等方式故意將上述債務(wù)移出政府資產(chǎn)負(fù)債表，使得本來(lái)就隱蔽的政府債務(wù)更難以被發(fā)現(xiàn)。
（三）不確定性。PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，未來(lái)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，由于人的有限理性，政府和社會(huì)資本雙方均無(wú)法精確遇見(jiàn)未來(lái)可能發(fā)生的所有事項(xiàng)，難免面臨眾多不可預(yù)見(jiàn)因素。
二、問(wèn)題
?。ㄒ唬┲赝菩休p管理，對(duì)PPP模式的政府債務(wù)問(wèn)題認(rèn)知不夠。目前部分地方政府仍存在著“只考慮當(dāng)前債務(wù)化解，不考慮長(zhǎng)期債務(wù)持續(xù)”的短視性問(wèn)題，認(rèn)為實(shí)施了PPP模式就是完成了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，而對(duì)PPP模式下政府債務(wù)的新特點(diǎn)關(guān)注不多、認(rèn)知不清。如在隱性債務(wù)清理文件中，大部分地區(qū)只把PPP模式作為償債資金的對(duì)接渠道，只研究如何引進(jìn)PPP項(xiàng)目解決當(dāng)前債務(wù)危機(jī)，而不探討其是否可能帶來(lái)其他隱性債務(wù)；同時(shí)，部分地區(qū)也缺少獨(dú)立而明確的實(shí)施原則，在實(shí)際操作中不是依靠主觀直覺(jué)就是照搬他人經(jīng)驗(yàn)，甚至部分地區(qū)還直接通過(guò)回購(gòu)安排、“明股實(shí)債”“暗股協(xié)議”等方式誕生一系列的“假PPP項(xiàng)目”，為未來(lái)的財(cái)政支出和債務(wù)平衡埋下了隱患。
（二）重事前輕事中，債務(wù)預(yù)算管理體系尚未成熟。一是現(xiàn)行政府預(yù)算分類體系中“類款項(xiàng)目”的四級(jí)科目設(shè)置仍顯粗糙、科目流通規(guī)則缺少明文規(guī)定。實(shí)踐中，政府部門很可能通過(guò)PPP項(xiàng)目支出與其他支出的混同與流用實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的挪用、財(cái)政支出的變相增加和債務(wù)負(fù)擔(dān)的掩蓋與隱藏。二是我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚處于改革過(guò)渡狀態(tài)，中長(zhǎng)期預(yù)算管理框架仍在架構(gòu)初期，在PPP模式的處理上往往只是在年度預(yù)算的基礎(chǔ)上草草更改、簡(jiǎn)單類比，隨意性較高、準(zhǔn)確度較差，難以有效把握政府債務(wù)的變動(dòng)趨勢(shì)和債務(wù)增減的真實(shí)原因。
?。ㄈ┴?cái)政承受能力論證體系仍需完善。雖然我國(guó)專門出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）規(guī)范論證行為，但從制度本身和實(shí)踐成果來(lái)看，當(dāng)前財(cái)政承受能力論證體系仍存有漏洞：一是程序法定性不強(qiáng)。當(dāng)前PPP模式由財(cái)政部和發(fā)改委雙主體負(fù)責(zé)，在發(fā)改委的制度要求中，只提出了“開(kāi)展可行性評(píng)估”，并未強(qiáng)制要求開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，很可能導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目繞開(kāi)支出約束。二是論證內(nèi)容仍需細(xì)化。目前，《指引》中仍缺少對(duì)測(cè)算方式、論證程度的詳細(xì)要求，嚴(yán)重影響了論證的準(zhǔn)確性，如對(duì)于合理利潤(rùn)率僅要求以中長(zhǎng)期貸款利率為基準(zhǔn)，但不同行業(yè)利潤(rùn)率差異較大，如何取值仍難以統(tǒng)一；而對(duì)于年度折現(xiàn)率，《指引》又缺少具體規(guī)定，直接導(dǎo)致了實(shí)際操作中利率選擇混亂，測(cè)算隨機(jī)性較大、結(jié)果難以類比。三是執(zhí)行成果參差不齊。當(dāng)前公開(kāi)報(bào)告中各地差距較大，部分地區(qū)報(bào)告缺少單價(jià)、數(shù)量等細(xì)節(jié)信息，存在著論證簡(jiǎn)略、數(shù)據(jù)少報(bào)、漏報(bào)等眾多問(wèn)題，極大地影響了論證結(jié)果的準(zhǔn)確度。
三、建議
?。ㄒ唬?shù)立PPP模式政府債務(wù)管理意識(shí)。一是普及PPP模式的財(cái)政支出、債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控知識(shí)，明確PPP模式下政府債務(wù)的表現(xiàn)形式，形成“管理與推行并重”的PPP模式制度文化氛圍。二是通過(guò)法律體系的建設(shè)倒逼地方政府債務(wù)管理意識(shí)的提高。這即是需要在整合現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立涵蓋法律法規(guī)、實(shí)施原則、操作指南的多層級(jí)的PPP模式法律體系，落實(shí)主體責(zé)任，約束地方政府的推廣實(shí)施行為。三是要在評(píng)價(jià)地方政府PPP模式推進(jìn)情況的同時(shí)，一同評(píng)估PPP模式下的政府債務(wù)管理情況，以引導(dǎo)地方政府兼顧顯隱性、長(zhǎng)短期的債務(wù)管理，條件成熟時(shí)，還可將其進(jìn)一步列入到政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中以強(qiáng)化債務(wù)管理水平。
（二）健全PPP模式的債務(wù)預(yù)算管理制度。一是細(xì)化支出科目分類，適當(dāng)增添“項(xiàng)級(jí)”“目級(jí)”明細(xì)科目以細(xì)化債務(wù)預(yù)算管理，如可在款級(jí)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”科目下增設(shè)道路、橋梁、農(nóng)田設(shè)施等項(xiàng)級(jí)科目以細(xì)致區(qū)分行業(yè)。同時(shí)，鑒于PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性，也可以考慮在經(jīng)濟(jì)性分類科目下，單設(shè)“PPP項(xiàng)目支出”這一明細(xì)分類，從而更清晰的反映PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任和債務(wù)需求。二是明確收支規(guī)則，約束項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性支出和資本性支出間的科目流用，避免不同項(xiàng)目間的政府債務(wù)相互轉(zhuǎn)移。三是健全中長(zhǎng)期預(yù)算管理框架，形成與年度預(yù)算有效銜接的滾動(dòng)預(yù)算安排，發(fā)揮中長(zhǎng)期預(yù)算框架的預(yù)測(cè)、預(yù)警功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)未來(lái)債務(wù)變動(dòng)趨勢(shì)，提前安排PPP項(xiàng)目數(shù)額，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保PPP項(xiàng)目的政府債務(wù)額度隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)增減，與財(cái)政承受能力相匹配。
（三）優(yōu)化財(cái)政承受能力論證體系。一是明確制度層級(jí)，整合財(cái)政部和發(fā)改委的權(quán)責(zé)劃分，確保所有PPP項(xiàng)目實(shí)施前均經(jīng)過(guò)合理、完整的財(cái)政承受能力論證。二是細(xì)化《指引》論證內(nèi)容，對(duì)數(shù)據(jù)選取、方法選擇、報(bào)告要素等方面作出明確要求，尤其是對(duì)于利潤(rùn)率、折現(xiàn)率等直接影響論證結(jié)果的關(guān)鍵性指標(biāo)，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)文件，綜合考慮行業(yè)差異和地方實(shí)際，擬訂相應(yīng)的取值范圍和取值條件，確保論證過(guò)程和論證結(jié)果真實(shí)、可比。三是規(guī)范實(shí)際操作，建立財(cái)政承受能力論證更新機(jī)制，及時(shí)清退報(bào)告不合格的PPP項(xiàng)目，定期或不定期（如發(fā)生社會(huì)資本方重大變動(dòng)、所處行業(yè)重大變動(dòng)時(shí)）更新項(xiàng)目的支出情況和債務(wù)預(yù)測(cè)，修正原有論證結(jié)果，防止一次通過(guò)后罔顧債務(wù)規(guī)模肆意開(kāi)展項(xiàng)目，筑牢10%的支出紅線。