廿年磨一劍，出鞘風雷動?！墩顿Y條例》經(jīng)過20年的研究起草、廣泛征求意見及修改完善，經(jīng)國務院常務會議審議通過正式頒布（國務院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行。這是我國政府投資領域第一部行政法規(guī)，也是繼《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務院令673號，2017年2月1日起正式施行）之后，我國投資項目管理領域的又一重大立法成果?！墩顿Y條例》的出臺對依法規(guī)范我國政府投資行為具有里程碑意義。

　　立法是一個復雜、嚴謹且漫長的過程。在立法機關（全國人大及其常委會）尚未頒布投資領域基礎法律的條件下，由國務院先行制定出臺行政法規(guī)，將各類固定資產(chǎn)投資活動納入統(tǒng)一的法律框架內(nèi)，不僅是新時代深化投融資體制改革的現(xiàn)實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

　　準確識別政府投資與企業(yè)投資行為

　　翻開新鮮出爐的《政府投資條例》，回顧執(zhí)行兩年的《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，我國各類政府投資和企業(yè)項目的管理工作已經(jīng)、正在和即將進入法治軌道，很多被扭曲甚至相互沖突的部門規(guī)章亟需依法正本清源。近年來，政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)展火熱，一些困擾PPP項目投資建設規(guī)范管理的關鍵問題也可以撥云見天了。

　　《政府投資條例》定義了政府投資的內(nèi)涵，即“在中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等”?？梢?，判斷項目是否屬于政府投資，關鍵要看項目是否涉及國家預算資金的安排，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算等。只有在項目的全生命周期均不涉及國家預算資金安排，該項目才屬于嚴格意義的企業(yè)投資。

　　PPP項目是政府投資項目還是企業(yè)投資項目？PPP模式在一定程度上突破了傳統(tǒng)的公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)）的分工邊界，提升了公共產(chǎn)品供給效率，但從項目資金來源看，PPP項目不是完全獨立于政府投資和企業(yè)投資的“第三條道路”，本質(zhì)上只是政府投融資體制和管理機制的創(chuàng)新，需要遵循《政府投資條例》等法規(guī)約束。因此，PPP項目建設的必要性、可行性等重大事項必須由政府決定或認可。

　　PPP項目若涉及政府資本金注入，應按照政府投資項目進行規(guī)范管理，按照《政府投資條例》的規(guī)定在立項環(huán)節(jié)嚴格實行審批制。PPP項目若在建設和運營環(huán)節(jié)涉及財政資金投入，則要嚴格執(zhí)行財政監(jiān)管和績效考核。如果PPP項目是通過特許經(jīng)營模式實施，并在全生命周期都不使用國家預算資金，這種情況下應遵循《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》的相關規(guī)定。

　　強化政府投資決策咨詢的可行性研究

　　《政府投資條例》要求加強政府投資項目的前期工作，嚴格審查項目建議書、可行性研究報告和初步設計，重大政府投資項目要堅持專業(yè)機構(gòu)評估、專家評議和公眾參與機制。投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，但投資概算不得超過經(jīng)批準的可行性研究投資估算的10%，否則要求重新報送可行性研究報告。因此，政府投資項目需要圍繞可行性研究報告，充分論證建設內(nèi)容、建設規(guī)模和建設方案，并按照相關法律法規(guī)、技術標準要求，系統(tǒng)分析經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面影響，形成綜合評價意見作為投資決策依據(jù)。

　　可行性研究在中國的引入和發(fā)展已有30多年的歷史。早在1985年，國務院批準了原國家計委報送的《關于加強中國國際工程咨詢公司的報告》，明確中咨公司負責對國家大中型基本建設和限額以上技術改造項目的可研報告及工程設計進行評估，提出意見后再確定是否列入國家計劃，這是對建設項目決策程序的重大改革?？尚行匝芯空撟C制度的建立與實施，不僅使得我國投資建設領域邁上了決策民主化科學化的道路，也使得工程咨詢進入了服務于國家投資決策的新階段。特別是2002年，中咨公司組織編寫并由原國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《投資項目可行性研究指南（試用版）》，成為我國可行性研究規(guī)范工作的重要里程碑。

　　近年來，隨著PPP模式的火熱，PPP項目盛行“兩評一案”論證（物有所值評價、財政承受能力評價和PPP實施方案），部分項目單位和地方政府將“兩評一案”論證作為獨立于可行性研究的必經(jīng)程序，甚至出現(xiàn)了“兩評一案”替代可行性研究的現(xiàn)象?？v觀“兩評一案”的內(nèi)容，本質(zhì)上也是項目可行性論證的重要組成部分，離不開項目其他“子系統(tǒng)”的支撐。

　　因此，PPP項目的“兩評一案”專題論證，應該像土地預審、節(jié)能審查、壓覆礦產(chǎn)資源論證等專題報告一樣，統(tǒng)一納入可行性研究的總體框架體系，鼓勵開展投資決策綜合性咨詢。對于政府資本金注入的大型復雜PPP項目（如城市軌道交通項目），在可行性研究報告批復之后，可以深化論證項目實施方案；對于相對簡單的PPP項目（如污水處理項目），鼓勵將實施方案納入可行性研究報告一并聯(lián)審。

　　依法完善在線平臺項目信息統(tǒng)一管理機制

　　發(fā)揮投資項目在線審批監(jiān)管平臺（簡稱在線平臺）的“放管服”統(tǒng)領作用，是《政府投資條例》的突出亮點。

　　《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》和《政府投資條例》先后確認了在線平臺的法律地位，鏈接了分散于各級政府部門的“項目信息孤島”，從根本上打破了投資項目管理的“條塊分割藩籬”，有利于依法從微觀上統(tǒng)一審批和監(jiān)管各類投資項目，從宏觀上及時跟蹤投資動態(tài)、科學調(diào)控政府和市場主體的投資行為。

　　PPP項目通過基礎設施建設，為社會提供公共服務，涉及項目儲備、投資決策、施工建設、運營維護和移交等環(huán)節(jié)，強調(diào)信息公開和全程監(jiān)管，更不能脫離投資項目在線審批監(jiān)管平臺而“自立門戶”。

　　近年來，我國各級政府部門熱衷于建立名目繁多的PPP項目庫。其實，相對于一般投資項目，PPP項目投資決策和監(jiān)管程序更為復雜，更離不開以可行性研究為核心的投資決策綜合咨詢和工程建設全過程咨詢。但遺憾的是，有關部門缺失項目基本建設程序的深入理解和項目管理專業(yè)能力，卻將PPP項目庫看作自家的“一畝三分地”，未經(jīng)嚴格的系統(tǒng)論證、多部門的聯(lián)合審查和全過程監(jiān)管，僅憑流于形式主義的“物有所值評價”和財政承受能力論證，眾多PPP項目就可以戴上“入庫”光環(huán)。因此，近年大量PPP項目被清庫或夭折流產(chǎn)自然難免。

　　根據(jù)頒布實施的投資項目管理兩個條例，全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺將肩負整合各類投資項目庫、實現(xiàn)投資項目全過程管理的重任，建立全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺勢在必行。PPP模式不斷規(guī)范發(fā)展到今天，依法拆除部門“小金庫”、建立統(tǒng)一“大平臺”的時機終于到來。